國家監(jiān)察 地方監(jiān)管 企業(yè)負責
構建中國特色煤礦安全法治框架
——《煤礦安全生產條例》解讀
煤礦安全治理是國家治理的重要場域，關乎公共安全與社會大局穩(wěn)定。治國須有重器，善治須用良法。國務院于2024年1月24日通過的《煤礦安全生產條例》（以下簡稱《條例》），為健全中國特色煤礦安全法律制度體系夯基壘石、立柱架梁，掀開了礦山安全法治建設的新的篇章。
《條例》在總則中明確規(guī)定，“按照國家監(jiān)察、地方監(jiān)管、企業(yè)負責，強化和落實安全生產責任。”“國家監(jiān)察、地方監(jiān)管、企業(yè)負責”，從主體、組織、行為三個維度建構煤礦安全依法治理的框架，從制度上明晰了國家、地方、企業(yè)各方責任邊界，既是對我國煤礦安全歷史經驗的總結凝練和創(chuàng)新發(fā)展，也是新時代我國煤礦安全治理法治化的基本表征，奠定了煤礦安全依法治理的基本格局。
一、我國煤礦安全治理的發(fā)展歷程
我國自1999年建立了垂直管理的煤礦安全監(jiān)察體制，逐步形成了國家監(jiān)察、地方監(jiān)管、企業(yè)負責這一獨具特色的煤礦安全體制機制，并為全國煤礦安全生產形勢的持續(xù)穩(wěn)定好轉發(fā)揮了重要作用，煤礦事故死亡人數(shù)由2000年的5700多人下降到2022年的245人?；仡櫸覈旱V安全治理工作的實踐，可以歸納為三個階段：
（一）初步探索階段
我國煤礦安全體制是在新中國成立后逐步形成并發(fā)展起來的。黨的十一屆三中全會之后，伴隨著煤炭工業(yè)第二次大調整，在“安全第一”方針的指引下，煤礦安全生產工作格局由“行業(yè)管理、工會監(jiān)督、勞動部門檢查”逐漸轉變?yōu)椤捌髽I(yè)管理、國家監(jiān)察、工會監(jiān)督”。從監(jiān)察體制設計看，與現(xiàn)行國家監(jiān)察有很大差異，也與國外做法亦不相同。美國、波蘭、南非等主要產煤國，安全生產均實行垂直管理模式。如美國聯(lián)邦礦山安全與健康監(jiān)察局（MSHA）在全國產煤區(qū)設立12個地區(qū)監(jiān)察局及45個現(xiàn)場辦事處，負責對27個州大約2100座煤礦執(zhí)行1977年《聯(lián)邦礦山職業(yè)安全與健康法》的情況進行監(jiān)察。20世紀90年代末，國家從煤礦安全工作實際出發(fā)，借鑒國外的成功經驗，開始對煤礦安全監(jiān)察體制進行改革。1999年12月30日，國務院批準了《煤礦安全監(jiān)察管理體制改革實施方案》，設立國家煤礦安全監(jiān)察局，由此形成了獨立垂直、分級監(jiān)察的煤礦安全監(jiān)察體制。2000年11月1日，國務院頒布《煤礦安全監(jiān)察條例》，依法確立起煤礦安全監(jiān)察體制。
（二）逐步確立階段
1999年，國務院決定煤礦安全監(jiān)察體制實行垂直管理，這對加強煤礦安全生產工作，促進我國煤礦安全生產形勢的好轉起到了重要作用。但是，在實際運行中，煤礦安全監(jiān)察、監(jiān)管的部分職責尚需進一步明確，協(xié)調機制和自身體系建設有待完善。2004年，國務院辦公廳印發(fā)《關于完善煤礦安全監(jiān)察體制的意見》，明確了煤礦安全監(jiān)察與監(jiān)管的職責分工，以及相應的工作協(xié)調機制，“國家監(jiān)察、地方監(jiān)管、企業(yè)負責”的煤礦安全生產工作格局逐步清晰。2005年，國務院單設副部級的國家煤礦安全監(jiān)察局，明確其按照“國家監(jiān)察、地方監(jiān)管、企業(yè)負責”的原則，依法行使國家煤礦安全監(jiān)察職權。國務院隨后下發(fā)的《關于促進煤炭工業(yè)健康發(fā)展的若干意見》重申加強“國家監(jiān)察、地方監(jiān)管、企業(yè)負責”的煤礦安全工作體系建設，進一步落實安全生產責任制。
（三）改革發(fā)展階段
黨的十八大以來，黨中央、國務院對煤礦安全高度重視。圍繞解決煤礦安全管理中的突出問題，進一步遏制重特大事故，2013年國務院辦公廳出臺《關于進一步加強煤礦安全生產工作的意見》，統(tǒng)籌提出推進煤礦安全治本攻堅的20條措施。2016年《中共中央 國務院關于推進安全生產領域改革發(fā)展的意見》就優(yōu)化安全監(jiān)察機構布局進行頂層設計，并對國家監(jiān)察與地方監(jiān)管職權劃分進行了重新調整，明確“將國家煤礦安全監(jiān)察機構負責的安全生產行政許可事項移交給地方政府承擔”，由是拉開了礦山安全監(jiān)察體制改革的序幕。圍繞建立大安全大應急框架，依托煤礦安全監(jiān)察體制、整合非煤礦山安全監(jiān)管職能，2020年成立國家礦山安全監(jiān)察局，“國家監(jiān)察、地方監(jiān)管、企業(yè)負責”的安全監(jiān)管監(jiān)察體制全面拓展至礦山各領域，掀開了礦山安全治理新的歷史篇章?！稐l例》的通過，既是對近年來改革探索的強有力的法治回應，更是煤礦安全治理理念和精神的法治沉淀。
二、我國煤礦安全法治框架的理論闡釋
現(xiàn)代社會治理是一個復雜的系統(tǒng)工程，既要突出問題導向，解決微觀層面的風險隱患，又要堅持整體謀劃，重視宏觀層面的治理框架適配性。所謂“框架”，原意是由梁或屋架和柱聯(lián)結而成的結構，通常引申為組成事物的關鍵要素按照一定的規(guī)則構成的邏輯結構，是清晰地表明事物是什么并產生某種意義的范疇。從主體、組織、行為的維度看，“國家監(jiān)察、地方監(jiān)管、企業(yè)負責”是一個邏輯嚴密、穩(wěn)固可靠的三角結構（如圖所示），內涵了多元主體參與、完善治理組織、規(guī)范治理行為等治理要素，符合煤礦安全治理運行的內在機理，是支撐煤礦安全法治化的“四梁八柱”。
（一）從主體的維度看
煤礦安全治理是一種多責任主體協(xié)同參與的治理。我國煤礦安全的全生命周期鏈條長，從資源勘探、項目建設、生產開發(fā)、綜合利用到關閉退出，涉及不同領域和環(huán)節(jié)，需要多主體共同參與、協(xié)同配合，尤其是建立并落實各個層級的安全治理責任。實踐證明，在煤礦安全責任體系中，最重要的是“三個責任”：黨委和政府的領導責任、部門的監(jiān)管責任以及企業(yè)的主體責任。《條例》亦主要圍繞“強化和落實煤礦企業(yè)主體責任和政府監(jiān)管責任”設計法律制度，這與《中華人民共和國安全生產法》（以下簡稱《安全生產法》）的立法理念是一脈相承的。煤礦安全監(jiān)察雖定位為國家監(jiān)察，但其與地方監(jiān)管的差異主要體現(xiàn)在工作分工不同，二者治理的目標是一致的，力量上是協(xié)同的，推進煤礦安全治理需要發(fā)揮國家監(jiān)察、地方監(jiān)管兩方面的積極性。
（二）從組織的維度看
煤礦安全治理是一種以雙重行政監(jiān)管為主要特征的組織架構。多年的煤礦安全實踐表明，煤礦企業(yè)主體責任落實的好壞與政府安全監(jiān)管力度呈正相關的規(guī)律特征，通過國家監(jiān)察、地方監(jiān)管“雙管齊下”，構成壓力型的強監(jiān)管模式，是轉型期我國成功遏制煤礦事故高發(fā)的一大“法寶”。不可否認，地方監(jiān)管權在運行中容易成為利益集團俘獲的對象，釀成81名礦工死亡的2001年廣西南丹“7·17”特大透水瞞報事故，隱藏著大量的腐敗交易、玩忽職守等行為。權力尋租、政商勾結背后，是個別地方對中央決策部署的陽奉陰違。基于權力對權力控制的邏輯，國家監(jiān)察逐步從地方監(jiān)管序列中獨立，成為單獨一級，并對后者發(fā)揮支持、指導與監(jiān)督的作用。煤礦安全國家監(jiān)察與地方政府這種既有協(xié)同配合，又存在監(jiān)督制約的關系，需要通過法律手段予以固化，這也是《條例》在設立煤礦安全治理框架時予以重點規(guī)范的內容。
（三）從行為的維度看
煤礦安全治理是公域之治與私域之治的結合。煤礦安全治理包括政府的公域之治與企業(yè)的私域之治兩個層面，是公私交融的治理領域。從全能政府向有限政府邁進的時代，需要打通政府行政監(jiān)管與企業(yè)自我管理的隔閡，通過公私合作治理，推進治理體系和能力現(xiàn)代化。這也是我國煤礦安全治理模式的必然選擇。企業(yè)負責，說到底就是企業(yè)自我管理，安全生產由企業(yè)勞動用工引發(fā)，本屬于意思自治的領域，但由于作為勞動關系一方的勞動者處于天然的弱勢地位，需要國家采取特殊政策予以傾斜保護，這也是國際上礦山安全立法的共同規(guī)律。企業(yè)自我管理，前提是首先要執(zhí)行好國家制定的強制性法律和標準，企業(yè)尊法、守法程度是煤礦安全狀況的晴雨表，構成煤礦安全法治化的基礎。國家監(jiān)察、地方監(jiān)管的角色均由政府及行政機關扮演，是典型的公域之治。后者通過制定行為規(guī)則，開展行政執(zhí)法，對企業(yè)私的活動進行行政干預，對煤礦安全法治秩序的生成起引領、規(guī)范和保障作用。鑒于此，《條例》所以在制度層面明確煤礦企業(yè)自我安全管理以及政府積極干預的責任，旨在對煤礦安全公私之治進行系統(tǒng)性整合，為煤礦安全治理法治化框架的確立提供了正當性依據(jù)。
三、我國煤礦安全法治框架的邏輯內涵
“國家監(jiān)察、地方監(jiān)管、企業(yè)負責”，搭建起煤礦領域大安全大應急的框架，既是應急管理組織理論的重大創(chuàng)新，也是法治化建設的最新成果。三者在煤礦安全治理中扮演不同角色，相互聯(lián)系、相互作用，共同構成了煤礦安全治理不可分割的重要組成部分。
（一）作為獨立監(jiān)督的國家監(jiān)察
國家監(jiān)察，顧名思義，就是以國家名義實行監(jiān)察或代表國家進行監(jiān)察。煤礦安全國家監(jiān)察，是指國家礦山安全監(jiān)察機構及其設在地方的礦山安全監(jiān)察機構，以國家名義并運用國家權力，對地方政府履行屬地安全監(jiān)管職責和執(zhí)行安全生產法規(guī)、政策的情況，依法進行監(jiān)督檢查等工作的統(tǒng)稱（第七條）。國家監(jiān)察的核心在于一個“察”字。《說文解字》有云：“察，復審也”?？梢姡安臁弊謨群霜毩⒈O(jiān)督之義。國家監(jiān)察最主要的特征是實行垂直管理，不隸屬于某一地方，直接向中央政府負責并報告工作。由于人、財、物直接歸中央管理，層級優(yōu)勢保障了礦山安全監(jiān)察機構的活動不受地方干擾，發(fā)現(xiàn)問題可以客觀公正處置，有助于堵塞地方監(jiān)管失靈后造成的漏洞。這正是國家設立礦山安全監(jiān)察機構的獨特價值所在。與監(jiān)察機關依照監(jiān)察法和有關法律對公職人員的監(jiān)察不同，《條例》規(guī)定的“國家監(jiān)察”定位于監(jiān)督檢查地方政府的煤礦安全監(jiān)管工作，就是通常所謂的“督政”，無論在監(jiān)察的對象、權限，還是工作方式、具體程序上，二者都有本質的區(qū)別。
（二）作為屬地管理的地方監(jiān)管
地方監(jiān)管，說到底是“屬地管理”，就是根據(jù)產煤地域確定具體監(jiān)管主體，從守土有責的角度確保治理有效。作為行政管理的重要手段，“屬地管理”在明確責任、推動工作落實方面發(fā)揮著積極作用。作為國家治理的重要組成部分，煤礦安全“地方監(jiān)管”顯然屬于多主體治理的范疇?；凇包h政同責、一崗雙責、齊抓共管、失職追責”的邏輯，“地方監(jiān)管”中的“地方”不僅統(tǒng)攝地方黨委和政府，而且包括地方政府的相關部門。從職責分工看，地方黨委、政府圍繞貫徹落實《地方黨政領導干部安全生產責任制規(guī)定》，主要發(fā)揮組織領導的作用，重點是協(xié)調解決煤礦安全生產監(jiān)管中存在的重大問題；地方政府煤礦安全監(jiān)管部門和煤炭行業(yè)管理部門，則按照“誰主管誰負責”以及“管行業(yè)必須管安全”的原則，分別履行直接監(jiān)管職責及行業(yè)管理職責。涉及地方監(jiān)管的這類關鍵問題，《條例》總則中有清晰的定位和回應（第三條、第五條和第六條）。
（三）作為自我管理的企業(yè)負責
企業(yè)負責，概而言之，就是煤礦企業(yè)對本單位安全生產工作負總責，承擔安全生產主體責任。其理論依據(jù)在于，煤礦企業(yè)各類生產活動具有負外部性，在煤礦安全治理體系中，煤礦企業(yè)既是“麻煩”制造者，又是風險化解者。基于風險責任分配理論，誰制造風險，誰當然應對風險負責。鑒于此，企業(yè)負責主要是由煤礦企業(yè)認真貫徹執(zhí)行安全生產法律、行政法規(guī)、規(guī)章，安全生產的強制性國家標準或者行業(yè)標準規(guī)定的安全生產條件，建立健全各層級、各部門、各崗位的全員安全生產責任制以及相關規(guī)章制度，履行對煤礦從業(yè)人員的安全保護義務（第四條）。企業(yè)負責，不應狹義地理解為只能企業(yè)自己干，按照《安全生產法》及《條例》的相關規(guī)定，煤礦企業(yè)建設項目應當委托具有相應資質的設計單位進行安全設施設計，煤礦企業(yè)還可以委托安全評價檢驗檢測等機構提供安全生產技術、管理服務，但保證安全生產的責任仍由本單位負責。
四、我國煤礦安全法治框架的基本要義
法律是一門經驗藝術，其生命力在于實踐?！稐l例》盡管在不少地方作出制度創(chuàng)新，但其主干部分，則來源于2000年《煤礦安全監(jiān)察條例》和2005年《國務院關于預防煤礦生產安全事故的特別規(guī)定》的相關內容。這樣做既保持了法律制度的延續(xù)性和穩(wěn)定性，同時實現(xiàn)了一部行政法規(guī)對國家監(jiān)察、地方監(jiān)管和企業(yè)負責進行全面調整，避免了先前立法各管一段，彼此之間互不銜接等弊端。
（一）《條例》對煤礦安全依法治理框架的確認
《條例》分總則、煤礦企業(yè)的安全生產責任、煤礦安全生產監(jiān)督管理、煤礦安全監(jiān)察、法律責任和附則，共6章76條。從篇章結構的安排不難看出，《條例》圍繞“國家監(jiān)察、地方監(jiān)管、企業(yè)負責”謀篇布局，在體現(xiàn)三者內在差異性的同時，更注重從體系性上將其納入煤礦安全治理的整體性格局，避免煤礦安全制度規(guī)范的碎片化?？倓t最能體現(xiàn)一部法律的主題思想和價值取向，并對各章節(jié)規(guī)定具有統(tǒng)轄作用，也是打開法律之門的總鑰匙。一方面，《條例》總則明確規(guī)定“按照國家監(jiān)察、地方監(jiān)管、企業(yè)負責，強化和落實安全生產責任”（第三條第三款），緊隨其后分別對企業(yè)負責（第四條）、地方監(jiān)管（第五條、第六條）、國家監(jiān)察（第七條）作出規(guī)定；另一方面，在總則的指引下，《條例》在第二章至第四章，分別對煤礦企業(yè)的安全生產責任、煤礦安全生產監(jiān)督管理、煤礦安全監(jiān)察進行具體規(guī)定。
之所以按照這樣的順序安排，是因為保障煤礦安全的責任主體是煤礦企業(yè)，無論是地方監(jiān)管，還是國家監(jiān)察，其目的都是監(jiān)督煤礦企業(yè)落實安全生產的主體責任，考慮到國家監(jiān)察同時肩負著對地方煤礦安全監(jiān)管工作的檢查指導職責，將其置于地方監(jiān)管之后。這樣的規(guī)定，既體現(xiàn)了國家監(jiān)察制度設計的初衷，也與安全生產的規(guī)律特點相符?？傮w而言，《條例》確立的“國家監(jiān)察、地方監(jiān)管、企業(yè)負責”法治化框架，雖然隱含著中央與地方、政府與企業(yè)復雜互動的關系，但基于安全責任分配的邏輯，其內容可以概括為“一體兩翼”。
（二）煤礦安全依法治理的“一體”：企業(yè)負責
建立并落實安全生產主體責任是安全生產工作永恒的主題。習近平總書記強調，所有企業(yè)都必須認真履行安全生產主體責任，做到安全投入到位、安全培訓到位、基礎管理到位、應急救援到位，確保安全生產。圍繞壓實煤礦企業(yè)安全生產主體責任，《條例》重點從四個方面進行了規(guī)定：
一是明確煤礦企業(yè)實行全員安全生產責任制。責任制是安全生產的靈魂。圍繞建立并落實全員安全責任制，《條例》依法明確了煤礦企業(yè)主要負責人（包括實際控制人）、安全生產管理機構和安全生產管理人員、從業(yè)人員的不同職責（第十八條至第二十條），并在《安全生產法》規(guī)定的基礎上，進一步提高了要求，比如將安全管理機構和安全管理人員的職責增加了八項（第十九條），同時要求煤礦企業(yè)要配備“五職礦長”（礦長、總工程師、生產副礦長、安全副礦長、機電副礦長），高瓦斯、沖擊地壓、水文地質類型復雜等類型的煤礦還應當配備專職副總工程師（第二十二條）。
二是明確重大安全風險管控和重大事故隱患整治并舉。毋庸置疑，我國煤礦安全生產正在從控制事故向防范化解重大風險轉型。為此，《條例》明確要求，煤礦企業(yè)應當建立安全風險分級管控和隱患排查治理雙重預防制度，開展安全風險辨識評估，及時發(fā)現(xiàn)并消除事故隱患。重大事故隱患排查治理情況要向地方政府煤礦安全監(jiān)管部門和所在地礦山安全監(jiān)察機構“雙報告”（第三十五條）；同時，結合近年來煤礦安全實踐經驗，明確了屬于重大事故隱患的17種具體的情形，要求存在重大事故隱患的煤礦企業(yè)應當立即停止受影響區(qū)域生產或者建設，并及時消除事故隱患（第三十六條）。
三是明確重大災害超前治理的措施和手段。俗話說，災害不治，礦無寧日。鑒于此，《條例》堅持將重大災害超前治理作為推進安全預防控制體系建設的重要內容。一方面，規(guī)定煤礦企業(yè)應當按照煤礦災害程度和類型實施分級分類治理（第三十二條），對存在煤（巖）與瓦斯（二氧化碳）突出、沖擊地壓危險等六類情形的，煤礦開采還應當編制專項設計（第三十三條）：另一方面，對于存在災害風險高的煤礦，比如采深超千米的沖擊地壓和煤與瓦斯突出煤礦，經地方人民政府組織的專家論證在現(xiàn)有技術條件下難以有效防治重大災害的，將其列入行政關閉的范圍（第七十條），從源頭上預防事故的發(fā)生。
四是明確對設備設施和現(xiàn)場的安全管理要求?！稐l例》堅持“管理、裝備、素質、系統(tǒng)”四并重，規(guī)定煤礦企業(yè)應當建立安全設備臺賬和追溯、管理制度（第二十五條），同時明確煤礦的采煤、掘進、機電、運輸、通風、排水、排土等主要生產系統(tǒng)和防瓦斯、防煤與瓦斯突出、防沖擊地壓、防火、防治水、防塵等安全設施管理和技術要求（第二十六條）；汲取內蒙古阿拉善新井煤業(yè)有限公司露天煤礦“2·22”特別重大坍塌事故等教訓，區(qū)別井工煤礦和露天煤礦的不同特點，增設關鍵系統(tǒng)和重點環(huán)節(jié)安全管控制度（第二十七條、第二十八條）；針對煤層石門揭煤、巷道貫通、強制放頂、啟封密閉等危險作業(yè)可能存在安全隱患，規(guī)定應當采取專門的安全技術措施，并安排專門人員進行現(xiàn)場安全管理（第三十四條）。
（三）煤礦安全依法治理的“兩翼”：國家監(jiān)察+地方監(jiān)管
《條例》第三章和第四章分別規(guī)定了煤礦安全生產監(jiān)督管理、煤礦安全監(jiān)察，即所謂的地方監(jiān)管、國家監(jiān)察?！稐l例》之所以從立法上對國家監(jiān)察與地方監(jiān)管進行二元物理分割，“經驗法則”固然是其中原因，但其底層邏輯在于，“察”的部分更多地表現(xiàn)為監(jiān)督核查地方官員的履職行為，本質上屬于權力對權力的控制。為保證國家監(jiān)察與地方監(jiān)管二元體系運行順暢，職能銜接到位，《條例》從以下三個維度進行了規(guī)定。
其一，明確了煤礦安全監(jiān)管誰為主、干什么。長期以來，我國煤礦安全領域存在國家監(jiān)察與地方監(jiān)管兩類執(zhí)法主體，但二者定位及其分工在法律、行政法規(guī)層面并未給出答案。這次《條例》在第三章開宗明義規(guī)定，煤礦安全生產實行地方黨政領導干部安全生產責任制，強化煤礦安全生產屬地管理（第三十九條），其目的就是依法明確地方政府及有關部門在煤礦安全監(jiān)管中的主責地位，層層壓實地方監(jiān)管責任。與國家監(jiān)察側重于事中、事后監(jiān)督不同，地方監(jiān)管的工作重心在事前、事中兩個階段：在事前階段要把好安全準入關，包括煤礦建設項目安全設施設計審查（第四十一條）、煤礦企業(yè)安全生產許可證頒發(fā)和管理（第四十二條）；在事中階段，主要是對煤礦企業(yè)以及煤礦安全生產技術服務機構開展監(jiān)督檢查，發(fā)現(xiàn)問題及時進行處理（第四十四條至第四十六條）。
其二，厘清了煤礦安全監(jiān)察是什么、怎么干?！稐l例》的一大亮點，就是在第三章對國家監(jiān)察職能定位予以明確，詳細回答了誰來監(jiān)察、監(jiān)察誰、監(jiān)察什么，以及如何開展監(jiān)察等關鍵問題，其核心內容可以概括為“督政查企”。所謂“督政”，就是礦山安全監(jiān)察機構有權對縣級以上地方人民政府煤礦安全監(jiān)管工作進行監(jiān)督檢查，可以采取聽取匯報、收集資料、進行詢問等方式，對此地方政府應當予以配合（第五十條至第五十二條）；所謂“查企”，就是礦山安全監(jiān)察機構依法對煤礦企業(yè)貫徹執(zhí)行安全生產法律法規(guī)、煤礦安全規(guī)程以及相關標準的情況進行監(jiān)督檢查，發(fā)現(xiàn)安全生產違法行為或者事故隱患作出行政處理決定。需要指出的是，煤礦安全具有特殊性，作業(yè)環(huán)境瞬息萬變，基于提高行政效率的目的，《條例》依法賦予礦山安全監(jiān)察機構現(xiàn)場處置、行政處罰以及采取行政強制措施等執(zhí)法權非常必要（第五十八條、第七十三條），以便其發(fā)現(xiàn)問題臨機處斷，對此不應將其簡單地理解為重復執(zhí)法。同理，《條例》將重大事故及以下的事故調查處理組織權，明確授權給礦山安全監(jiān)察機構實施（第六十條）。這既是煤礦安全事故調查處理機制的獨特經驗，也是國家監(jiān)察“督政”職能的應有之義。
其三，規(guī)定了國家監(jiān)察、地方監(jiān)管如何銜接。如上文所述，在煤礦安全治理法治化框架中，國家監(jiān)察、地方監(jiān)管二者不是對立的，國家監(jiān)察是在與地方監(jiān)管分工合作中實現(xiàn)對后者的監(jiān)督，并體現(xiàn)了全過程、全方位的特點。一是規(guī)定縣級以上地方人民政府負有煤礦安全監(jiān)管職責的部門依法制定的煤礦安全生產年度監(jiān)督檢查計劃，應當抄送所在地礦山安全監(jiān)察機構（第四十三條第二款）；二是規(guī)定礦山安全監(jiān)察機構發(fā)現(xiàn)煤礦企業(yè)存在重大事故隱患，應當移送縣級以上地方人民政府負有煤礦安全監(jiān)管職責的部門處理并進行掛牌督辦（第五十四條）；三是規(guī)定對被責令停產整頓的煤礦企業(yè)恢復生產前，由縣級以上地方人民政府負有煤礦安全監(jiān)管職責的部門驗收后，還須經所在地礦山安全監(jiān)察機構審核同意，并報本級人民政府主要負責人批準后，方可恢復生產（第四十八條）。
結語 煤礦安全治理是復雜的系統(tǒng)工程，需要參與治理的主體、行為、責任、能力等各項要素科學配置?！皣冶O(jiān)察、地方監(jiān)管、企業(yè)負責”是煤礦安全多年實踐探索經驗的總結，《條例》以行政法規(guī)的形式予以確認和鞏固，契合了推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的時代發(fā)展需求，也是健全我國煤礦安全法律體系的現(xiàn)實需要。貫徹實施好《條例》，既需要國家監(jiān)察、地方監(jiān)管各司其職、各負其責、相互配合，更需要煤礦企業(yè)落實好安全生產主體責任尤其是主要負責人的第一責任，形成煤礦安全齊抓共管的治理格局。
作者：應急管理部信息研究院法律研究所 代海軍
來源：《中國應急管理》雜志